近日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（國務(wù)院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行?！稐l例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規，也是投資建設領(lǐng)域的基本法規制度，標志著(zhù)全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

一、出臺《條例》是推動(dòng)政府投資法治建設的重大舉措

政府投資作為一項重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局，既是實(shí)施宏觀(guān)調控、落實(shí)國家發(fā)展戰略的重要手段，也是引導和帶動(dòng)社會(huì )資本擴大有效投資的有力抓手。隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，以習近平同志為核心的黨中央對我國社會(huì )主要矛盾的變化作出新的重大政治論斷，對貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設現代化經(jīng)濟體系、深化供給側結構性改革作出重大決策部署。新形勢下，政府投資必須正確把握功能定位，更好發(fā)揮在穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生、防風(fēng)險、保穩定以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結構、增強發(fā)展后勁等方面的關(guān)鍵作用。這需要全面加強和改進(jìn)政府投資管理，以科學(xué)規范的體制、機制和制度，有效保障其作用的發(fā)揮。

加強和改進(jìn)政府投資管理，必須運用法治思維和法治方式。長(cháng)期以來(lái)我國政府投資領(lǐng)域主要依據規范性文件、部門(mén)規章和地方相關(guān)規定進(jìn)行管理，權威性不足、指導性不夠、約束性不強，不僅難以適應政府投資管理的新需要，也不符合深化依法治國實(shí)踐、加快建設法治政府的新要求?！稐l例》的頒布，實(shí)現了我國政府投資法治建設的重大突破?！稐l例》全面貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，充分體現了黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求，科學(xué)總結了我國政府投資實(shí)踐經(jīng)驗，圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、加強補短板和防風(fēng)險等進(jìn)行了有針對性的制度設計，對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節確立了基本規范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。

二、《條例》將政府投資管理制度化、規范化、法定化

（一）明確約束政府投資范圍，為充分發(fā)揮市場(chǎng)作用配置資源、激發(fā)社會(huì )投資活力創(chuàng )造條件。

經(jīng)濟體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。習近平總書(shū)記指出，“市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般規律，市場(chǎng)經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟?！?黨的十八大以來(lái)，我國投融資體制改革持續深化，推進(jìn)要素配置市場(chǎng)化、落實(shí)企業(yè)投資主體地位成效顯著(zhù)。近年來(lái)企業(yè)投資約占全社會(huì )固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。

《條例》著(zhù)眼于鞏固改革成果和為深化改革提供法治依據。一是明確政府投資資金主要投向現階段市場(chǎng)還不能有效配置資源的領(lǐng)域；二是發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動(dòng)作用，鼓勵社會(huì )資金投向公共領(lǐng)域項目；三是安排政府投資資金應當平等對待各類(lèi)投資主體。這一系列制度設計，就是著(zhù)眼于正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要求政府投資不能越位，牢牢把握“有所不為”的邊界，為市場(chǎng)主體讓渡乃至創(chuàng )造投資機會(huì )，更不能與市場(chǎng)主體爭利。為了能不斷激發(fā)社會(huì )投資活力，政府投資的基本作用主要應當體現在為企業(yè)投資創(chuàng )造必要的基礎設施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風(fēng)險較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動(dòng)社會(huì )投資，發(fā)揮其成本風(fēng)險共擔、市場(chǎng)效率高的優(yōu)勢。

（二）嚴格界定政府投資方向，為貫徹高質(zhì)量發(fā)展要求、發(fā)揮政府投資補短板作用提供基本遵循。

黨的十九大報告指出，“中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì )主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！敝?zhù)力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，必須把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向。對標新發(fā)展理念，我國現階段投資需求潛力仍然巨大，并對投資方向和結構提出更高要求。

《條例》緊扣時(shí)代主題，將黨中央關(guān)于補短板、防風(fēng)險等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求轉化為法律制度。一是要求政府投資要聚焦社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等領(lǐng)域。二是要求建立政府投資范圍定期評估調整機制，以促進(jìn)政府投資方向和結構的優(yōu)化。三是強調對防范風(fēng)險、促進(jìn)健康可持續發(fā)展的剛性約束，明確要求加強預算約束，不得通過(guò)違法違規舉借債務(wù)籌措政府投資資金。這些制度設計，就是要在“有所為”上體現政府投資在新時(shí)代的功能價(jià)值，發(fā)揮好政府投資對提高基礎設施供給能力、優(yōu)化基礎設施供給結構等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的作用，促進(jìn)經(jīng)濟平穩健康可持續發(fā)展，滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要。

（三）完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責、提升管理能力。

黨的十九大報告將建設法治政府作為深化依法治國實(shí)踐的重點(diǎn)內容?！斗ㄖ握ㄔO實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府。

《條例》的制定適應了新時(shí)代建設法治政府的要求。其在內容上有兩大特點(diǎn)，即它關(guān)注的是政府投資的關(guān)鍵環(huán)節、確立的是基本的制度規范，既有遵循又避免繁瑣，既滿(mǎn)足政府投資管理中建設法治政府的客觀(guān)需要，又避免與其他相關(guān)法律法規相矛盾。一是理順政府投資管理體制，明確規定國務(wù)院投資主管部門(mén)履行政府投資綜合管理職責，國務(wù)院其他相關(guān)部門(mén)依照規定的職責分工履行相應的政府投資管理職責。二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補助、貼息等，并規定了按項目安排的原則和相應的程序。三是規范了政府投資和預算的關(guān)系，明確規定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，財政部門(mén)應當根據經(jīng)批準的預算及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。這些制度設計，實(shí)現了政府投資職能、權限、程序、責任法定化。

（四）嚴格項目和資金規范化管理，強化政府投資管理剛性約束。

政府投資作用的發(fā)揮，必須落實(shí)到每一個(gè)項目、每一筆資金的效益上。政府投資主要投向關(guān)乎國計民生的基礎設施和公益民生領(lǐng)域，一般投資規模大、協(xié)作因素多、建設條件復雜，既需要嚴格按規律、程序辦事，又必須完善管理、落實(shí)責任。

《條例》堅持問(wèn)題導向，總結經(jīng)驗教訓，對項目和資金管理從嚴從細作出規定。一是立足科學(xué)決策，統一規范政府投資項目的審批程序，并明確規定審批重大政府投資項目應當履行咨詢(xún)評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估等程序。二是立足提高效率，落實(shí)“放管服”改革要求，明確可以簡(jiǎn)化審批程序的項目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。三是立足資金統籌規范安排，明確政府投資年度計劃是對資金按年度落實(shí)到項目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。四是立足投資控制和厲行節約，加強對投資概算的剛性約束。五是立足全周期管理，強化事中事后監管措施。六是立足權責一致，詳細規定了違法違規情形和法律責任。

（五）突出重點(diǎn)、統籌兼顧，為推進(jìn)改革、深化實(shí)踐提供方向和空間。

在高質(zhì)量發(fā)展階段，對政府投資的要求不是單維度的，而是涉及到我國治理體系的方方面面，涉及到必要和可能、當前和長(cháng)遠、質(zhì)量和速度、剛性需求和約束條件等各種復雜的關(guān)系，也涉及到建設發(fā)展、其他公共資源配置、公共安全管理等各有關(guān)部門(mén)復雜的職能行使。

《條例》以規范政府投資為主線(xiàn)、統籌兼顧各個(gè)方面。一是兼顧發(fā)展需要和條件，明確要求依據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、中期財政規劃和國家宏觀(guān)調控政策，統籌安排政府投資。二是銜接各方改革和管理，明確規定政府投資管理應當符合推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的要求，并與建設工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等公共管理事項銜接。三是刪繁就簡(jiǎn)，著(zhù)眼于對政府投資的普遍約束性和明文所不及的行政裁量領(lǐng)域的普遍指導性。這種制度設計既立足當前，又為今后制度細節的延伸留下了空間。比如《條例》規定的統籌安排使用政府投資資金、國務(wù)院投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的決策職責劃分等還需要進(jìn)一步配套相關(guān)制度。實(shí)踐中要把握《條例》“可以做、應當做、禁止做”層次分明的立法特色，在遵循基本規范的前提下繼續深化改革。

三、有力有序有效推動(dòng)《條例》落到實(shí)處

習近平總書(shū)記強調，“全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應該是保證法律嚴格實(shí)施”。當前和今后一段時(shí)期，我們要把學(xué)習好、宣傳好、貫徹好、執行好《條例》作為一項重大而緊迫的任務(wù)，全面提高依法加強政府投資工作的水平。

（一）認真做好《條例》的學(xué)習和普法工作。

深入學(xué)習、全面理解《條例》的立法目的、基本要求和各項具體規定，增強投資管理法治意識，自覺(jué)把《條例》的各項制度規范作為從事政府投資工作的行為準則。發(fā)展改革部門(mén)作為投資主管部門(mén)，要全面掌握法規要求，不斷提高依法履職能力。廣泛開(kāi)展普法宣傳，引導社會(huì )公眾知法用法，依法支持國家建設、依法開(kāi)展社會(huì )監督、依法表達訴求建議、依法維護自身權益。

（二）加強《條例》的配套制度建設。

《條例》作為我國政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規，其所規范和調整的政府投資領(lǐng)域非常復雜，在與已有各項法律法規的銜接中工作難度很大，其制定和實(shí)施又處于我國全面深化改革的重要時(shí)期，因此它對符合改革方向又難以一刀切的問(wèn)題僅做了原則性規定，對有些操作和執行層面的細節問(wèn)題也還沒(méi)有作出具體規定。這就需要根據《條例》確定的基本原則、基本要求及其授權，繼續完善相關(guān)規章制度，為投資法治建設創(chuàng )造實(shí)踐基礎。

（三）以貫徹《條例》為契機推進(jìn)投融資體制改革工作。

以《條例》為依據進(jìn)一步完善政府投資體制，是當前和今后深化投融資體制改革的重要任務(wù)。我們要協(xié)調推進(jìn)《條例》的貫徹實(shí)施和政府投資體制改革，圍繞優(yōu)化投資結構、完善投資方式、規范項目管理、推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創(chuàng )新，加強宏觀(guān)調控、統籌銜接和服務(wù)監管，不斷提高政府投資管理水平。